履行法定职责类案件中如何界定行政机关的法定职责？

【问题】

履行法定职责类案件中如何界定行政机关的法定职责?

【解答精要】

对于行政机关法定职责主要包括法律、法规、规章明确规定的职责以及法律、法规、规章赋予行政机关职权并基于职权所派生出来的相关职责,这种职责属于行政机关的具体职责和对外管理职责。宏观管理职责和内部管理职责不能作为履职申请的对象。

【具体阐释】

在行政机关履行法定职责的案件中，首先需要审查行政相对人要求行政机关履行的职责是否属于行政机关的法定职责。如行政机关没有相对人请求所为事项的职权，勉强行政机关履行不属于其职权范围的职责相当于要求行政机关行政行政，行政相对人所诉“未履行法定职责”于法无据，自不能成立。相对人在申请行政机关履行法定职责时，经常认为可以扩展到凡是法律法规有明文规定赋予行政机关所有法定职责都可以申请履行。而目前人民法院在此类案件受理上，有主观突破的迹象，因此，需要对哪些属于行政机关的法定职责进行合理界定。

一般来讲，行政机关的法定职责要有法律、法规、规章的明确授权，除《行政复议法》、《政府信息公开条例》等专门法律、法规（如）授权行政机关法定职责外，其余的法律、法规、规章必须要有具体条文明确授权行政机关负有作为的义务。在认定可以作为相对人申请的行政机关法定职责时，需要确定如下标准。

一、行政机关的法定职责不仅包括法律、法规、规章授权职责, 即明定性职责, 而且包括其他派生性职责。所谓明定性职责是由法律法规规章授权的行政机关具有外部职责特征的职权。例如，《土地管理法》规定“县级以上人民政府有核发土地使用证的职权”, 这一职权同时表现为一种行政机关的对外职责。行政机关如果不去履行该职责, 就必须承担行政不作为的法律后果。针对这种情况作为行政相对人的公民、法人和其他组织，可以向人民法院提起行政诉讼。所谓派生性职责是指行政机关行使法律、法规、规章授权行政机关行驶不具有明确外部职责特征的行政职权而间接产生义务性职责。比如根据《内河交通安全管理条例》第49条规定“交通管理部门有权扣留交通事故责任者的证书、证件”。如果有权行政机关不行使这一职权, 其也无须承担相关法律责任, 其不作为也不能引起行政诉讼。但如果相关行政机关扣留了违法人员的证书后,相关行政机关基于之前的行为也就产生了发还证书的义务。而由于该义务具有外部性职责特征。如果相关行政机关不履行这一职责, 行政相对人就可以基于此向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其职责。

二、法定职责必须是行政机关履行的职责应该具体职责，而宏观管理职责不能作为行政机关履行法定职责的申请对象。行政机关的法定职责可以分为宏观职责和具体职责。宏观职责是指行政机关基于《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宏观法律规定而应该具有的普适性职责。该职责的设立不针对某个具体的行政管理领域，也没有具体行使方式的规定。而行政机关的具体职责是指其在某项特定行政管理领域里，法律、法规、规章明确规定了行政机关履行职责的内容和方式等。行政机关履行该职责是基于特定的事实和条件产生具体法律义务。行政机关如不履行此义务，将直接导致相对人的合法权益受到损害。而行政机关基于宏观法律所产生的职责，一般都不具有具体内容，具体内容会由专门法律设定。因此，对行政机关的宏观职责，相对人不能提起履行法定职责之诉。

三、法定职责必须是行政机关外部管理职责，内部管理职责不能作为履行法定职责申请的对象。行政机关的法定职责可以分为外部职责和内部职责。行政机关的对外管理职责来自于其政府职能，主要有经济调节、市场监管、公共服务、社会管理四大职能。行政诉讼中对相对人权利义务产生影响的是在行政机关行使其外部管理职责时产生的，是行政权力行使的体现，行政机关对于外部管理职责的不履行，将直接导致行政相对人合法权益受到损害，因此，行政机关不依法履行外部行政管理职责，属于行政相对人提起履行法定职责申请的情形。相对于对外行政管理职责，行政机关在履行职责过程中还存在上级机关对下级机关的监管职责，行政机关对其内部工作人员的管理职责、以及行政监察职责。此类职责是行政机关行使内部管理职权的体现。行政机关对该种职责的履行或者不履行，不会直接对行政相对人产生权利义务上的影响。因此，行政机关内部职责履行或者不履行都不属于申请履行法定职责案件的范围。如果行政机关没有按规定履行，相对人可以通过向上级机关申诉、向纪委监察部门举报等方式给予救济。

（撰稿：胡鑫）