刘尚希：四十年财政改革的逻辑本质是什么？

本文根据演讲实录整理：

刘尚希：财政改革的逻辑本质是公共风险逻辑 新华网记者 郭建伟摄

要理解财政，最重要的是跳出部门思维。

什么是财政？财政是国家治理的基础和重要支柱。它具有公共性，其作用具有水一样的渗透性特征。

如何理解财政的公共性？我打个比方，财政就像人身上的血液，它来自于身体自身，又滋养人体的每一个脏器和细胞。人身上哪一个方面都离不开血液，血液出了问题，比如贫血，人会因此觉得疲乏无力。假如血液在某个地方堵住了，那部分身体就会坏死，意味着身体也出了问题。

财政实际上就是社会有机体的血液，它来自于社会有机体自身，但又分布到社会有机体的各个层面、各个环节、每一个社会细胞。

我们在座各位都是社会的细胞，每个人都离不开财政，都跟财政关联在一起。从这个意义来讲，财政是公共的，是普惠的，而且是不偏不倚的。如果财政出现问题，意味着整个社会都得病了，如严重的债务、公共服务不能持续等。社会病了，它就面临巨大风险，这时候就得治病。所以，财政改革在某种意义上就是给社会这个有机体治病。

四十年来，是什么在推动中国的财政改革？

归结起来就是四个字：公共风险。

什么是公共风险？从生活常识来讲，如果健康出了问题，可能需要考虑调整生活方式。同样，一个国家、一个社会共同体，只有遇到了公共风险，才会想到改革。没有风险，没有危机，何必要改革？

因此，财政之所以要改革，意味着在那个阶段社会面临相应的公共风险。改革开放以来，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的，其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险，再到全球公共风险，这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。

论坛现场 肖斌摄

“家贫国穷”的风险逼出了让利放权

首先，生存危机是改革开放初期面临的头号公共风险。

改革开放初期，中国面临着“家贫国穷”的公共风险。尽管我们建立了一个完整的工业体系，自己跟自己比有很大发展。但在改革开放初期，跟世界其他国家相比，我们整个国家实力不强，吃饭问题都没有完全解决，可以说是家贫国穷。

要应对当时的风险，解决缺食少衣的问题，解决吃饭的问题，解决经济效率低下的问题，解决发展缓慢的问题，要怎么办？当时就是解放思想，贯彻物质利益原则，通过放权让利去调动一切积极因素搞经济建设，所以这个时期的财政改革重点就是“建设财政”和“公共财政”，两者都是要追求效率与增长，努力做大蛋糕。

其次，财政让利放权率先打破高度集中的计划经济体制。

那时候社会各界都在讨论中国“球籍”问题，说明大家对国家生存危机有深深的感触，意识到要通过改革来发展。财政上通过让利放权率先打破高度集中的计划经济体制，财政改革先行，在高度集中的计划经济体制上打开一个缺口。当时通过大幅度提高农产品的价格来增加农民的收入。到了1985年，我们吃饭的问题基本解决了，当时还讨论粮食多了怎么办。同时，1978年开始对国营企业放权让利、对地方实行“分灶吃饭”。这种放权让利至少激活了经济，这就是财政改革所带来的作用。

财政分权改革为市场微观基础重塑奠基铺路 新华网记者 郭建伟摄

第三，财政分权改革为市场微观基础重塑奠基铺路。

要彻底改变计划经济体制，发展社会生产力，唯一的出路就是市场化的改革。所以到了市场化改革的阶段改革的实质，财政改革就不再是放权，而是分权。为什么是分权呢？因为这个时候要重塑市场的微观基础，打造市场主体，必须是分权，就是对市场主体应有的权利全部都要赋予它，这样才能实现自我发展，自负盈亏，才能真正成为一个市场主体。从放权到分权，这是一个大的跨越。

在八十年代初，放权经常出现一放就过头了，就乱了，乱了就得收，一收就死，死了以后又放，陷入到“收、放、死、乱”的循环之中。搞市场经济终于令我们明白，这时候不能采取放风筝的办法，而是必须确立微观主体，给它分权。同时也要调动地方积极性，也要分权，所以这时候就有了经济性分权和行政性分权，利益主体就多元化了。

与会嘉宾记录精彩观点。新华网记者 郭建伟 摄

利益主体形成了，物质利益的原则就真正得到贯彻，通过物质利益激发大家的积极性，包括企业的积极性、地方的积极性，整个经济社会一盘大棋就活了。这时候政府和市场的关系就要重新认识，重新构建，所以到了分权的阶段。

“机会不均”的公共风险推动权利和权力的治理

到了21世纪初，中国成为世界第二大经济体，国家的综合实力、财政实力都大大增强，但是新的公共风险又突显出来，各类经济社会主体机会不均的问题日益突出，“公共财政”转向“现代财政”。财政改革从“放权”、“分权”，走向“治权”。

治理什么呢？就是治理权利和权力。这个权利包括财产权利，每个人人身的基本权利，还有公共权力。对这些权利的界定，处理好权利与权力的关系，让各种权利，尤其是民事权利实现平等，同时约束公共权力，这就是治理的基本内容。

怎样解决机会不均这一巨大的公共风险呢？通过治理来实现。

首先是突破“所有制财政”。

财政要力求“一碗水端平”，所以要统一税制，所有市场主体在市场上公平竞争，而劳动者作为市场主体，不论在什么样的所有制企业里就业，财政上都应当是同等待遇。

其次，融合“城市财政”和“农村财政”。

城乡分治导致二元经济结构、二元社会结构和二元财政结构，并形成一个相互嵌套的体系，在市场化改革过程中，二元状态一点一点被突破。到上个世纪90年代，财政不能再局限于城市财政，在农村也要考虑到给予相应的阳光雨露。所以到了21世纪初的时候，财政终于喊出“让公共财政的阳光普照农村”，提出了“基本公共服务均等化”，二元财政结构开始走向城乡一体化。

第三，从单纯的“经济财政”扩展到“民生财政”。

在中国，约有2亿多人的大规模人口流动，这相当于国外一个国家人口的规模，这些人的权利怎么保障呢？财政需要从一个地理静态的思维转向人口动态的思维。应该让公共服务去找人，让公共服务跟着人走，而不是让人回到原来的户籍地去找公共服务。

以上改革实质是促进不同群体权利的平等，是朝着“治权”的方向前进，这也是为国家治理奠定基础。

观众认真聆听嘉宾演讲。新华网 郭建伟摄

第四，走向“法治财政”。

我们把财政比作是血液，血液有滋养的作用，也有约束的作用。随着改革深入和社会转型，公共权力如何行使日益成为一个风险问题。比如我们当前面临各种各样的腐败，腐败最重要的根源在哪？就是财政制度这个笼子没有打造好。不仅仅有预算资金的使用不规范，还涉及到大量国有财产、国有资源，在市场化的过程中，有的就进了个人的腰包。

财政制度这个笼子同时是可以约束公权的，可以简单地说，公款是可以约束公权的。比如说预算，安排的是公款，预算须经全国人大批准，批准了以后才能执行，如果政府随意地收与支改革的实质，意味着没有得到法律的授权，是非法的。所以从预算的批准、执行来看，一个政府的规模和政府部门活动的范围，其实是可以利用公款来约束的。从世界上治理腐败的经验来看，财政制度这个笼子是极其重要的。要有效约束公权，必须打造好财政制度这个笼子，建立法治财政，这就是治理公权。

风险全球化凸显大国财政作用

首先，风险全球化。到了全球化的时代，风险全球化也凸显了大国财政的作用，全球公共风险在加速形成，各种各样的风险扑面而来。我们现在成为世界第二大经济体，树大招风，面临的风险更大。所以全球化使地球变成了一个“风险共同体”。在“地球村”大家在时空上压缩在一起，同时“地球村”也面临一个共同的风险，就是全球公共风险。

其次，全球公共风险要求我国财政发挥大国财政职能。

全球公共风险来临，要求我国的财政发挥大国财政的职能。我们就要努力建立大国财政框架，增强全球影响力、协调力和示范力，通过全球资源配置，推动全球风险治理，实现全球利益分配，进而化解全球公共风险，引领人类命运共同体的构建。财政在其中具有非常重要的作用。

四十年财政改革的逻辑本质是风险逻辑，也就是公共风险逻辑。改革开放四十年不同的阶段以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权、治权三个阶段，也是财政改革的三种形态，成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军，牵引整个改革，又为整个改革提供支撑。财政改革与对外开放相互推动，参与全球治理的大国财政职能凸显，防范全球公共风险，成为新时代财政改革的主题。